Search:

Авгієві стайні: 28 років судової реформи
Верховний Суд, а не Верховний Суд України. Кваліфікаційне оцінювання. Доброчесність і ні. Громадська рада з її висновками. Надії на новий Вищий антикорупційний суд і безнадія Окружного адміністративного суду міста Києва.
Список скорочень
ВРП - Вища рада правосуддя
КУ - Конституція України
ВСУ - Верховний Суд України
ВРЮ - Вища рада юстиції
ВАКС - Вищий антикорупційний суд
ГРД - Громадська рада доброчесності
ВККС - Вища кваліфікаційна комісія суддів

ГРМЕ - Громадська рада міжнародних експертів
Великі сподівання і розчарування. Це те, чим жила судова система останні три роки – три роки, які тривала судова реформа. Точно найвідоміша, інколи єдина знайома, але не перша (і не остання).

Контролювати суд це контролювати всю країну, особливо якщо ти Президент чи парламентська коаліція. За судом останнє слово у справах, в ході яких, або внаслідок яких можна відсторонити міністра від виконання обов'язків, скасувати ліцензію великій авіакомпанії чи скасувати націоналізацію найбільшого банку (приклади не гіпотетичні).
Саме тому Президент, коли приходить до влади, робить максимально все, щоб правосуддя стало його підданим.
На прикладі 28 років реформи правосуддя ми покажемо, як змінювалися ці складові та як на це впливав кожен з Президентів.
При цьому часто заявляючи, що ніяк не впливає на судову гілку влади, адже вона незалежна. Насправді – впливає. Для цього в нього є низка інструментів:

  1. право законодавчої ініціативи
  2. можливість призначати членів ключових органів судового врядування
  3. повноваження щодо призначення/звільнення самих суддів.
Використовуючи це Президент може впливати на три складові, які є ключовими у будь-якій системі (тут – судовій): інститути (інстанції, ланки, повноваження) , процедури (добору, звільнення, переведення) і люди.

На прикладі 28 років реформи правосуддя ми покажемо, як змінювалися ці складові та як на це впливав кожен з Президентів.
Контекст пострадянщини
16 липня 1990 року у Декларації про державний суверенітет України було вже закладено принцип розподілу влади на гілки, одна з яких – судова.
З цього моменту почалося життя правосуддя незалежної України.
Інститути
На той момент судоустрій виглядав ось так:

Верховний Суд Української РСР, обласні суди, Київський міський суд та районні (міські) народні суди.

Закон УРСР "Про судоустрій" передбачав існування лише двох інстанцій – першої та касаційної. Також був передбачений розгляд справ у порядку нагляду, який здійснював Київський міський та обласні суди, а щодо усіх них – Верховний Суд Української РСР.

Розгляд у порядку нагляду передбачав те, що вищий суд перевіряв законність і обґрунтованість рішення нижчого.

Тим не менш, право на оскарження судового рішення було радше декларативним, адже дуже часто залежало від розсуду посадових осіб суду чи прокуратури.

Районні (міські) народні суди розглядали всі цивільні і кримінальні справи.

В окремих випадках районний (міський) народний суд або народний суддя розглядав справи про адміністративні правопорушення.

Справи, які зараз є господарською юрисдикцією розглядалися державним арбітражем, який був повністю підпорядкований органам влади. Лише в 1991 році розпочалось формування окремих спеціалізованих судів для розгляду справ, що по суті є господарськими – арбітражних судів.

Показово, адміністративної юрисдикції в УРСР як такої, де можна було оскаржити рішення/дії/бездіяльність органів влади не існувало. Тільки у 1988 році були внесені зміни до цивільного процесуального кодексу української РСР, якими передбачалась процедура оскарження неправомірних дій службових осіб, однак тільки за правилами цивільного судочинства.

Для випадків неправомірних дій органів влади був передбачений адміністративний порядок оскарження, який був вкрай недієвий.

Адміністративне оскарження – процедура оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень безпосередньо до них самих або до адміністративних органів, які є вищими у системі підпорядкування.

Окремо від системи судоустрою існували військові трибунали.
Процедури
У 1989 до Конституції РСР внесено зміни. З того часу правосуддя здійснювали і професійні судді, і народні засідателі. Суддів обирали ради народних депутатів відповідного рівня, а суддів Верховного Суду РСР, обласних судів і Київського міського суду - Верховною Радою РСР. Народних засідателів обирала відповідна громада. Судді обиралися на 10 років, а засідателі – 5 років.

Судді і засідателі могли бути відкликані виборцями або відповідним органом, який їх обрав.

Такі процедури зумовлювали величезну залежність суддів від лінії партії, адже і призначались вони членами партії і могли бути ними ж відкликані.
Реальність
У подарунок від Радянського Союзу нам дісталася судова система, яка добре знала, що таке залежність, але не знала про верховенство права. Хоч і 1980-х роках, судова система розпочала процес лібералізації, однак все одно принципами, на яких вона будувалась були:

– політична підпорядкованість партії та органам обвинувачення;

– каральна мета, а не здійснення правосуддя;

– недемократичність процедури оскарження судових рішень.


1991−1994
Судова система за Леоніда Кравчука
Перед Першим Президентом постав величезний виклик – побудувати нове правосуддя на нових принципах.
У квітні 1992 року ВРУ прийняла Постанову "Про Концепцію судово-правової реформи в Україні", якою проголошувалася необхідність проведення реформи та закріпила її основні напрями:

– забезпечити реальну незалежність і самостійність суддів
– законодавче врегулювання статусу суддів та нової системи судоустрою
– запровадження спеціалізації судів (зокрема, створення повноцінних адміністративної та господарської юрисдикцій)
– упорядкування судових ланок та наближення суду до населення.

На виконання Концепції були прийняті і низка Законів України:
"Про статус суддів", "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", "Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України" і "Про органи суддівського самоврядування".
Інститути
Судоустрій

У Концепції чітко було встановлено – всі органи, які виконували судові функції, повинні бути скасованими. Такими, наприклад, були держарбітражі, які розглядали господарські спори.

Визначалась система арбітражних судів – обласні арбітражні (прирівняні до них) та Вищий Арбітражний Суд України.

Вперше було передбачено створення апеляційної інстанції розгляду. Визнавалось також право особи на апеляційне та касаційне оскарження. Так, в частині про ВСУ вказано, що суд не може розглядати справи як суд першої інстанції, адже це порушуватиме це право.

Передбачалося створення адміністративної юрисдикції, що дало б можливість оскаржувати рішення органів влади. Правда спочатку адміністративно судочинство не мало бути відділеним – адміністративні судді мали організаційно входити до загальних суддів, а лише потім виділитися в окрему систему.

Військові трибунали ліквідовані так і не були. В концепції реформи було місце і їм – трибунали мали переформатуватися у суди, які б розглядали тільки військові злочини та справи щодо соцзахисту військовослужбовців. Так, у лютому 1993 року, їх просто переіменували у військові суди та інтегрували у вже існуючий судоустрій.

Суддівське самоврядування
Передбачалося створення органів самоврядування – обласні конференції суддів та з'їзд суддів України.
Процедури
Хто призначає та звільняє суддів

Продовжував існування інститут "суддів-п'ятирічок" – вперше суддя призначався на 5 років.

Надано право звільняти суддів внаслідок їх недостатньої кваліфікації. Для цього було створено нову систему органів – кваліфікаційних комісій суддів на чолі з Вищою кваліфікаційною комісією суддів (ВККС). До їх повноважень входило проведення кваліфікаційної атестації суддів, за результатом якого судді або присвоювали певний клас, або звільняли.

Членами цих комісій були судді, обрані на конференції суддів відповідної спеціалізації. Декілька членів призначалися Президентом, місцевими адміністраціями або з'їздом науковців.
1994-2004
Судова система за Леоніда Кучми
Кучмі дісталася судова система Шредінгера: ще не відійшла від радянських звичок, але все ламається і всі розуміють, що так далі не працюватиме.
Для того, щоб нормалізувати життя судової влади була анонсована так звана "мала судова реформа", завданням якої було привести до ладу правила гри всередині системи за допомогою ухвалення відповідного законодавства. Також величезним кроком було прийняття Конституції, де нормам, які регулюють систему було присвячено окремий розділ.


Інститути
Введено підсистему арбітражних судів, перейменованих у господарські. Це фактично означало старт господарської юрисдикції як окремої в системі.

Також, паралельно з цим своє існування мала розпочати справжня адміністративна юрисдикція.

Найвищою судовою інстанцією мав залишатися Верховний Суд України (ВСУ), але також передбачалося створення спеціалізованих, хоча яких саме і коли визначено не було. Повноваження створювати суди мав Президент.
Процедури
Вперше був чітко оформлений інститут суддів-п'ятирічок – перше призначення судді здійснював Президент строком на 5 років, обрання безстроково здійснювала Верховна Рада.
2004-2010
Судова система за Віктора Ющенка
Судова реформа була анонсована ще у 2005 році. Для цього Ющенко своїм Указом затвердив Концепцію реформування, вніс до парламенту проект нового закону про судоустрій і навіть проект змін до Конституції.
Інститути
судоустрій

Верховний Суд України залишався вищою судовою інстанцією. В системі також мали діяти спеціалізовані суди. В доповнення до існуючих Вищого господарського суду та Вищого адміністративного суду мали створюватися Вищий цивільний та Вищий кримінальний суди. Утворення судів передбачалося як виключне повноваження Президента.
Прогресивною ідеєю було скасування військових судів та віднесення їхніх справ до судів загальної юрисдикції


суддівське самоврядування

Повноваження Вищої ради юстиції мали бути розширені. Так, ВРЮ мала б розглядати дисциплінарні справи щодо всіх суддів, а не лише щодо суддів вищих судів та ВСУ.
Рада мала б складатися з Кваліфікаційної та Дисциплінарної комісій, тобто поєднувати в собі функції добору/оцінювання та притягнення до дисциплінарної відповідальності.


Процедури
хто призначає та звільняє суддів

Призначати та звільняти суддів ВСУ та вищих судів мав би Сенат (за проектом – одна з палат Парламенту), а суддів інших судів – Президент. В обох випадках право вносити подання залишалося б за ВРЮ. Судді повинні були обиратися безстроково.
Реальність
Так як Парламент не мав планів починати реформ – Концепція залишилась прийнятою і декларативною, а проекти нового закону та змін до Конституції приєдналися до сотні інших, які так і не побачили сесійної зали і прийняття Парламентом.


За цієї каденції було прийнято закон про доступ до судових рішень, що значно сприяло відкритості правосуддя та прийнято Кодекс адміністративного судочинства, що, по суті, стало завершенням формування адміністративної юрисдикції.
2010-2014 Судова система за Віктора Януковича
Віктору Януковичу дісталась судова система, яка після Помаранчевої революції за оцінкою дослідження Nations in Transit-2010, проведеного Freedom House, була більш-менш незалежна. Тим не менш, Віктор Янукович та його команда не мали наміру підвищувати цей показник. Президент та його Адміністрація взяли курс на узурпацію влади, в тому числі і судової.
Інститути
судоустрій

Першим кроком у напрямку зміни системи стало ухвалення нового закону про судоустрій і статус суддів. Цей закон суттєво обмежив повноваження Верховного Суду України. Касаційні скарги розглядали вищі спеціалізовані суди, а Верховний Суд України міг переглянути судові рішення з підстав неоднакового застосування касаційною інстанцією одних і тих самих норм матеріального права, що потягло за собою ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, а також у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом. Однак, питання допуску щодо перегляду рішень касації залежало від рішення самих вищих спеціалізованих судів.

До того ж, було створено нову судову інстанцію – Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ.

Реформою також були ліквідовані військові суди – тепер справи, що мали б розглядатися гарнізонними військовими судами розглядались судами загальної юрисдикції першої інстанції, а справи, що мали б розглядатися у апеляційних військових судах розглядались у апеляційних судах загальної юрисдикції.
Процедури
хто призначає та звільняє суддів

Редакція Конституції 2010 року ніяк не вплинула на інститут "суддів-п'ятирічок". Це означає, що перше призначення судді здійснював Президент строком на 5 років. Після цього умовного "випробувального терміну" парламент міг право обрати суддю безстроково.

Така процедура призначення суддів по своїй суті порушує принцип незалежності суду. На це звертала увагу Венеціанська комісія у своєму висновку та Комітет Міністрів Ради Європи. Зокрема, вказувалося на необхідність скасування "випробувального терміну", оскільки судді, призначені вперше стають політично залежними від суб'єкта призначення.

Звільнення суддів відбувалося тим же суб'єктом, що призначає або обирає. Тобто у випадку призначення на 5 років – Президентом, а у випадку обрання безстроково – парламентом.
2014-2019
Судова система за Петра Порошенка
Ще на виборах команда майбутнього Президента неодноразово наголошувала на необхідності перезавантажити судову гілку влади. Судову реформу як одну з ключових, Петро Порошенко назвав і під час презентації "Стратегії – 2020" вже у вересні 2014 року.
Інститути
судоустрій
ніякої "проміжної касації"
Простими словами, ліквідація вищих спеціалізованих судів, які розглядали усі справи після апеляції. "Спеціалізованими" в новій системі мали стати два нові суди – Вищий антикорупційний суд (ВАКС) та Вищий суд з питань інтелектуальної власності. Таким чином систему судоустрою тепер складають: місцеві суди, апеляційні, Верховний Суд і для окремих категорій справ – спеціалізовані суди, які за першої редакції повинні були бути судами тільки першої інстанції.

Цікаво, що в редакції закону про судоустрій і статус суддів, ухваленого у червні 2016 року оголошення конкурсу до ІР-суду повинно було відбутися протягом 12 місяців з набрання чинності цього закону (тобто до вересня 2017 року).Водночас оголошення конкурсу до ВАКС передбачалося протягом 12 місяців з дня набрання чинності закону, який визначає спеціальні вимоги до суддів цього суду. Іншими словами, для того, щоб створити суд, потрібно було ухвалення окремого спеціального закону, а лише тоді оголошення конкурсу. У результаті конкурс до ІР-суду досі триває, а для створення ВАКСу знадобилося чимало зусиль громадськості та міжнародної спільноти для прийняття відповідної законодавчої бази та забезпечення можливості роботи цього суду.

суддівське самоврядування

На зміну Вищої ради юстиції закон передбачав створення Вищої ради правосуддя (ВРП). В порівнянні з ВРЮ, ВРП отримала більшу кількість повноважень і автономії в судовій системі. Зокрема, цей орган отримав повноваження призначати та звільняти суддів. Таким чином, з процесу призначення судді на посаду була "виключена" Верховна Рада, а повноваження Президента в цьому процесі залишилися виключно церемоніальними.

Нагадаємо, раніше, суддів звільняв той орган, який їх призначив або обрав. Тобто, якщо суддя був призначений на 5 років, звільнити його міг Президент, якщо обраний безстроково, тоді Парламент.

громадський контроль

З метою сприяння ВККС в оцінці доброчесності судді, закон також передбачав створення нової інституції, яка б надавала позицію громадськості щодо судді чи кандидата – Громадську раду доброчесності (ГРД). Завданням ради є збір інформації щодо суддів чи кандидатів, і у разі наявності підстав, що свідчать про недоброчесність, надання висновків про невідповідність критеріям доброчесності. Члени ГРД мають право брати участь у засіданнях ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді чи кандидата та представляти зібрану ГРД інформацію.
Процедури
хто і як добирає суддів

Одним з ключових повноважень ВККС є проведення кваліфікаційного оцінювання суддів. Під час нього вирішується, чи може особа здійснювати правосуддя у суді. Критеріями такого оцінювання стали: компетентність, професійна етика та, вперше, доброчесність. Новий закон передбачав обов'язкове проведення кваліфікаційного оцінювання усіх суддів. Результат такого оцінювання, у разі невідповідності одному з критеріїв, є підставою для звільнення судді з посади.

Новий Верховний Суд для нової України
Новий закон передбачав, що найвищим судом буде Верховний Суд. Хоч звучить дуже схоже на Верховний Суд України, але юридично це зовсім інший суд. Для Верховного Суду України це означало ліквідацію, а для Верховного Суду створення. Таким чином, до нового Верховного Суду мало було зайти 200 суддів. Однією з ключових змін стала можливість стати суддями цього суду адвокатам та науковцям з відповідним стажем. Це б мало оновити новими кадрами судову систему.
Реальність
З початком вересня 2016 року зазначені зміни вступили в дію і процес реформування розпочався.

Було оголошено два конкурси до Верховного Суду. Під час конкурсу проявилася перша проблема – більшість членів ВККС представники старої судової системи, які не були готові обирати суддів за новими стандартами.

Також проблемою виявилося те, що висновки ГРД не мали справжньої сили "вето". Для того, щоб подолати висновок ради потрібно було 11 голосів членів ВККС.

Однак для конкурсу до Вищого антикорупційного суду була передбачена інша процедура. Зокрема участь у відборі брала Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ) – рада, що утворювалась задля сприяння ВККС у процесі добору суддів ВАКС.
ГРМЕ – рада, створення якої передбачає закон про Вищий антитикорупційний суд з метою перевірки кандидатів на посади суддів ВАКС критеріям доброчесності. До її складу входять 6 членів, яких до складу пропонують міжнародні організації, з якими Україна співпрацює у сфері боротьби з корупцією.

Якщо ГРМЕ "бракувала" кандидата через сумніви у доброчесності, тоді з ним проводилась співбесіда на спецзасіданні ГРМЕ та ВККС. Для продовження участі у конкурсі такого кандидата мала "підтримати" більшість спільного складу ВККС та ГРМЕ, з умовою, що мінімум 3 члени ГРМЕ також голосують "за". У результаті конкурсу, за методологією ЧЕСНО. Фільтруй суд! до складу ВАКС пройшли тільки 2 недоброчесних зі всього складу суду.
Що з тим всім робити новому Президенту і новому Парламенту?


Команда Зеленського чітко заявила – новій судовій реформі бути. Для цього в неї є надважлива передумова – коаліція в Парламенті.

Окрім того, Указом Президента була створена Комісія з питань правової реформи для розробки змін в законодавство щодо правосуддя. Проте, свою роботу вона ще досі не розпочинала.
З огляду на тривалу реформу судочинства, вік якої, як ми бачимо, не обмежується 2016-2019 роками, у громадськості з'явилась низка вимог до того, "як би хотілось щоб це працювало":
1. Повністю реформувати ВККС та ВРП.
Останні роки показали, що саме ці органи ставали каменем на шляху змін та реалізації дійсного реформування судової гілки влади. Саме тому громадськість є єдиною в основній вимозі: перезапуск роботи ВККС та ВРП із забезпеченням прозорої процедури відбору їх членів за участі міжнародних експертів та перевірки всіх членів ВКСС та ВРП на відповідність критеріям доброчесності, як це було із суддями.

2. Забезпечити реальне кваліфікаційне оцінювання суддів.
Сама ідея кваліфікаційного оцінювання, на жаль, була спотворена процедурою її реалізації. Запущений "кваліфікаційний конвеєр" не зміг в повній мірі забезпечити очищення системи від тих суддів, в доброчесності яких виникають сумніви.

3. Ліквідувати "кадровий голод" в судах.
Вирішення питання підготовки та добору нових суддів з числа колишніх помічників суддів та юристів, прирівнення термінів їх підготовки дозволить забезпечити прихід нових спеціалістів і як наслідок - знизити тривале високе навантаження в судах.
Ще до утворення зазначеної Комісії з питань правової реформи до Верховної ради Президентом був поданий законопроект, яким запропоновано внести деякі (читай – глобальні) зміни до роботи органів суддівського врядування – Вищої кваліфікаційної комісії та Вищої ради правосуддя. І Парламент активно взяв законопроект в роботу. 16 жовтня Парламент прийняв його в другому читанні і за основу, тож до вступу його в силу залишились лічені дні.
До її складу входитиме 6 членів: 3 члени ВРП та 3 міжнародні експерти.
Що ж пропонують Президент і Парламент? Зокрема, повністю оновити склад ВККС на засадах конкурсного відбору за участі міжнародників. Конкурсна комісія з відбору нових членів Комісії складатиметься з 6 членів: 3 члени Ради суддів та 3 міжнародні експерти.

Також планується створення спеціальної Комісію з питань доброчесності та етики, що зможе рекомендувати до звільнення членів ВККС та ВРП у випадку порушення останніми критеріїв доброчесності та професійної етики.

Рішення про звільнення члена ВРП та/або ВККС прийматиме Вища рада правосуддя після відповідного подання Комісії з питань доброчесності та етики на спільному з нею засіданні. Аби член ВРП/ВККС залишився на посаді, на спільному засіданні за нього мають проголосувати більшість учасників засідання, щонайменше 2 з яких міжнародні експерти.
Є в цих змінах і сумнівна історія – це наділення ВРП ще більшими повноваженнями (зокрема саме ВРП, згідно проекту закону, формуватиме конкурсну комісію, яка має відібрати нових членів ВККС) без очищення самого складу цього органу, адже у громадськості є вагомі сумніви щодо доброчесності окремих її членів.

Також кількість суддів чинного Верховного Суду буде скорочено з 200 до 100 осіб шляхом проведення серед них чергового оцінювання. Ті ж з них, хто такий відбір не пройдуть можуть бути переведені на роботу до апеляційних судів.

Фінально оцінити зміни, які нас очікують у судовій системі, можна буде після того як новий закон запрацює. Тож to be continued...
Джерело фотографій, використаних у матеріалі 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11.
Аналітика команди ЧECНО. Фільтруй Cуд!